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祛除农业服务体系“部门化”痼疾
时间:2019-07-07 字号:[ ]

  365体育官网通过对农业社会化服务体系内涵和演变过程的分析,可以发现,由各部门自建一套服务组织系统的“部门化”路径是这一政策迟迟没有获得应有效果的根本原因所在。要真正健全农业社会化服务体系,就必须超越“部门化”的弊端。

  要真正健全农业社会化服务体系,就必须超越“部门化”的弊端,逐步让农民合作经济组织成为服务主体

  中国农业在1980年代初确立家庭承包经营制度之后不久,国家就提出要发展农业社会化服务,1990年代初,更把建立农业社会化服务体系明确为农村经济体制改革的重要任务。1998年和2008年,中共中央又两次对构建农业社会化服务体系作出部署。

  但是,截至今日,在中央的政策文件中,农业社会化服务体系仍被视为要加以“健全”的制度,中国农业社会化服务体系未能成功构建的症结何在?

  通过对农业社会化服务体系内涵和演变过程的分析,可以发现,由各部门自建一套服务组织系统的“部门化”路径是这一政策迟迟没有获得应有效果的根本原因所在。要真正健全农业社会化服务体系,就必须超越“部门化”的弊端。

  在中国农业社会化服务体系的运作中,有四个主体:中央、部门、地方政府、中小农户或规模经营主体。农户和规模经营主体需要的是产前、产中、产后服务。但现实中,“部门化”运行的农业社会化服务体系存在一系列矛盾,制约它发挥出本应具有的功能。

  其一,部门化的服务组织之间不合理不规范竞争,导致服务效率低下,难以有效监管和规范。

  对政府而言,各部门竞争服务需求和财政资源,逐步形成部门特有利益,导致部门协调和资金分配上出现问题。此外,复杂的服务主体和范围使得政府很难规范和监管,只能更依赖在部门内部加强规范和监管,而这样做成本很高,收效甚微。

  现实中,信息、农机、畜牧、水产、水利、林业等领域都有自己相应的机构,从中央一直到乡镇一级,有的甚至延伸到村。当这些部门和农户综合性服务需求对接时,各不同部门的同级组织之间、部门化的组织同新生组织之间,往往针对相同的服务需求展开竞争。

  但由于有部门的行政权力做支持,竞争不是公开、公平的,也并不贯彻优胜劣汰的规则,容易导致相同服务需求部门重叠提供,无利可图的公益性服务需求则无主体真正提供。

  其二,部门化的多主体在促进服务专业化的同时也造成多种服务之间不能有效衔接,农户寻求服务的成本上升。

  部门化、层级化的多主体在一定条件下可以促成单项服务的专门化,如气象、水利、农电等,但农户的服务需求向来是综合性的,专业化的服务之间需要有效协同,才能满足农户需求。如对农户的灌溉服务,就需要水利、农技、农机、电力、气象等多个部门的专业化服务相互结合。

  面对这些矛盾,地方政府一般只能以“中心工作”、“联席会议”乃至提到政治任务高度来要求提供某项农户急需服务,或者强行组合有关服务,但由于服务被部门人为分割,组合服务的成本很高。而当各级政府工作不力或不到位时,农户就只有分头来寻求服务,获取服务的成本自然就增加了。

  其三,部门化的多主体服务体系竞相进入利润高、缺乏有效监管的服务领域,使公益性服务领域形成空白。

  农业社会化服务可以分为两大类,一类是公共服务,是指对农户来说具有外部效益和社会效益的事情,如农田水利基础设施建设、气象服务、道路建设等。

  另一类是对农户经营直接提供的服务,如生产要素购买、生产作业、农产品销售等。这类服务基本上是以市场服务为导向的。

  目前,农业社会化服务体系中的服务行为,有的应归为公共服务,由国家投资,低价或无偿对农民服务,而有的已经归由自收自支的事业单位或者企业经营,自然要对服务进行市场定价。也有的服务兼有这两类性质,其资金来源就应该有所区别。

  部门化体制下,很多农业公共服务变为经营牟利行为,服务质量不高或者缺失,或由于农户购买不起而没有发展壮大的经济支撑;在经营性服务领域,服务收益侵占了农户合理生产收益,或者由于定价超出农户承受能力使得部分农户无力购买;也有部分地区由于农户长远的购买能力被削弱,影响了经营性服务市场容量的拓展,甚至危及经营性服务主体的生存。

  其四,面对部门化的多服务主体,农户缺乏以自身为主体、自我管理和控制的组织,无法有效表达服务需求,对服务供给的价格、质量和服务体系的合理构造无力提出要求。

  当前,农民的低度组织化,使得在公益性服务领域,农民无法作为弱质产业和多功能性产业从业者获得应有的合理扶持,在经营性服务领域,农民也无力作为强大的服务需求方,通过集体行动达成对供给方的有效约束,而只能采用逃避(如弃耕、不使用服务)或忍耐(支付高价、容忍低质),农民在这种不合理的服务体系面前,不能成为改变现状的积极力量,而是在某种程度上,成为部门化主体服务体系的牺牲品和默许者。

  农业社会化服务体系的“部门化”弊端需要通过改革加以克服。改革方式必须成本较小、收益具有扩展性。

  首先,应增强一定区域内农业社会化服务体系的内部协同。2012年农业部召开了全国性的建立农业社会化服务体系座谈会,提出要积极推进国务院综合改革农业社会化服务试点示范省工作,并在全国各地选择领导高度重视、已有工作基础、经验带有普适性的地区,开展农业社会化服务体系建设示范县创建活动。这是摒弃部门思路,试图在区域范围内整合部门化的服务的努力。

  同时,在国家农村改革综合试验区,也安排了农业社会化服务体系试点工作。在省级和县级层面上进行农业社会化服务试点,目标之一就是在地方层面实现各部门的有效协同。

  其次,通过政府采购方式向经营性农业服务组织购买公益性服务。2014年中央一号文件提出对农业公益性服务,可以采取购买服务等方式。2015年中央一号文件进一步强调,采取购买服务等方式,鼓励和引导社会力量参与公益性服务。

  农业部今年7月份启动了在部分具备条件的地区组织开展政府向经营性服务组织购买农业公益性服务机制创新试点,首先支持的是试点县在专项服务转向综合服务全程化方面展开试点。

  再有,通过供销合作社改革推动供销合作社成为农业社会化服务体系的主导力量。

  2015年3月,中央发布了关于供销合作社综合改革的文件,其中对供销合作社的定性是“供销合作社是为农服务的合作经济组织,是党和政府做好‘三农’工作的重要载体。”

  农业生产经营方式和适度规模都要求发展农业社会化服务,农民生活需求加快升级,迫切要求提供生活服务,新形势下加强农业、服务农民,迫切需要打造中国特色为农服务的综合性组织。供销社就是提供农业社会化服务、农民生活服务的为农服务综合组织。

  供销社的组织体系比较完整,经营网络比较健全,服务功能比较完备,供销社的改革就是要推动供销合作社由流通服务向全程农业社会化服务延伸、向全方位城乡社区服务拓展,加快形成综合性、规模化、可持续的为农服务体系。

  供销社改革的目标就是改造成农业社会化服务体系的主导力量。如果供销社改革成功,因为供销社本身成体系的特点,供销社系统甚至就可以成为农业社会化服务体系本身。

  2015年7月,供销社系统召开了全国第六次代表大会,进一步明确了有关改革任务,也可见其努力成为农业社会化服务体系的决心和准备。但是,供销社具有的行政部门、事业单位、企业、合作组织等多重属性,使得其改革方向具有不确定性。

  依托部门建立的“部门化”服务体系有不同于农户综合性服务需求和中央政府支农惠农主旨的特殊利益。这种部门利益不完全是在市场竞争下的合理利益,也并不完全是部门内部一致的一体化的部门利益。

  由于“部门化”的加剧已经使得中央政府依托部门进行改革的空间和可能愈来愈小,因此要真正地开掘现有服务体系的优势,转向全面满足农户的综合服务需求,方向只能是逐步建立以农民为主体的脱离部门归属的综合性服务组织。

  这一组织要以政府为主导力量启动农民为主体的合作制形式,其得以壮大的机制在于服务供给主体和服务需求主体的一体化和内部利益机制的一体化,及时加强“中央-部门-地方政府-农户”四方博弈中的农户力量,从而达到逐步制约部门不当利益,乃至最终融合、取代部门,形成以农民为主体的农业社会化服务新体系。

  因此,当前供销合作社的改革方向能否坚持、改革措施是否有力就必须从是否能促成农民组织化角度加强理解,供销社改革是当前健全农业社会化服务体系的关键问题。

  供销社在改革中必须减弱甚至去除其部门色彩,真正成为农民合作经济组织体系。同时,为形成区域农业社会化服务体系健全运转的目标,国家应制定出使地方党委、政府脱离部门利益而主动改革的政治激励和经济激励,通过试点使部分地方政府也来主导这一进程。

  地方政府和供销合作社形成合力,加强农民合作经济组织的联合,逐步地把各部门化的服务功能交由农民合作经济组织行使,逐步使部门化的服务主体成为农民合作经济组织。

  农民组织化的农民合作经济组织体系就是30多年来一直希望健全的农业社会化服务体系。合作制的形式使得农户可以在其中发挥决策主体作用,最起码可以有效传达需求和参与制定服务价格和利润分配方案。由于这种紧密的利益关系,再加上多数农户都使用这一组织体系提供的服务,农业社会化服务体系就可以实现规模收益,从而支撑其不断发展壮大。

  原来在“部门化”的服务体系中,片面强调国家扶持和培育,机械划分公益性服务和经营性服务,都忽视了农业社会化服务因为和农户结合可以产生的巨大的规模收益来源和动力机制。只有通过合作制实现农民组织化,农业社会化服务体系才能最终建成,农业社会化服务体系这一中国式的称谓才能真正落实在中国大地上。□


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